Nachhaltigkeit und Demokratie – wie geht das zusammen?

Nachhaltigkeitsthemen wie Klimaschutz sind eine dringliche, aber auch langfristige politische Aufgabe. Wie passt das mit demokratischen Prozessen zusammen? Beim virtuellen Kaminabend der Deutschen Gesellschaft Club of Rome am 4. Juni 2025 ging es um die Chancen deliberativer Demokratie (im Vergleich zu repräsentativer und direkter Demokratie), Bürgerräte und wie sie das Thema Nachhaltigkeit stärken können.

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Impulsgebende der Diskussion waren:

• Dr. Thea Schlütermann (promovierte summa cum laude zu „Die Ergänzung der repräsentativen Demokratie. Ein deutsch-französischer Verfassungsvergleich“)
• Prof. Dr. Christian Calliess (Prof. für Verfassungsrecht und Umweltrecht an der FU Berlin)
• Prof. Dr. Christian Thorun (Director ConPolicy – Institute for Consumer Policy)
• Dr. Wolfgang Oels (COO bei Suchmaschine Ecosia)

Die im Folgenden wiedergegeben Gedanken wurden aus diesen Impulsen sowie der Einladung entnommen. Text / Diskussionszusammenfassung: Tina Teucher (ThinkTank30 der Deutschen Gesellschaft Club of Rome)

Welche Politik-Ergänzung braucht eine „nachhaltige“ Demokratie?

Die Systemtheorie modelliert Gesellschaften in Subsystemen, die jeweils einer spezifischen Eigenlogik folgen: in der Wirtschaft zählt das Geld, im Rechtssystem das Urteil und in der Politik die Macht. In der Politik führt das dazu, dass die politischen Vertreter zuerst einmal ihre eigenen Wahlchancen maximieren. Das führt dazu, dass langfristige Herausforderungen, wie die Bekämpfung des Klimawandels, oft unzureichend behandelt werden.

Um diese Eigenlogik des politischen Systems zu durchbrechen, gibt es unterschiedliche Möglichkeiten – unter anderem: Bürgerräte. Denn die Teilnehmenden von Bürgerräten müssen sich nicht darstellen. Sie brauchen keine Wahlkampfgeschenke an Einzelgruppen verteilen, um Wahlchancen oder Parteispenden zu erhöhen. Sie können offen nach Lösungen suchen.

Was können unterschiedliche Formen von Bürgerräten zu einer schnellen Klimawende beitragen? Was können wir aus Erfahrungen mit bereits durchgeführten Bürgerräten lernen? Und wie können sie konkret ausgestaltet werden?

Bürgerräte von der antiken Idee bis heute

Frühe Formen von Bürgerräten sind bereits aus der Antike bekannt, etwa vom Rat der 500 in Athen oder vom Großen Rat im Dogenpalast von Venedig. Auch der französische Philosoph Jean-Jacques Rousseau inspirierte mit seinen Schriften den Gedanken einer bürgernahen Demokratie. Heute gelten Bürgerräte als Chance für die notwendige Transformation der Demokratie hin zu mehr Partizipation der Bevölkerung an politischen Entscheidungsprozessen. Warum diese Transformation nötig ist, zeigt ein Blick auf den Status der aktuellen repräsentativen Demokratie.

Wie konnte sich das System der repräsentativen Demokratie so durchsetzen?

Die Vorteile einer repräsentativen Demokratie liegen auf der Hand: Sie ermöglicht einer maximalen Anzahl von Personen die Mitwirkung am politischen System. Sie baut auf der Idee auf, dass normale Bürger*innen sich nicht angemessen repräsentieren können, so dass andere das für sie wahrnehmen. Doch statt die Repräsentation im Wechselmodell durchzuführen, ist Politik heute eher ein Beruf geworden – und daher nicht ausreichend repräsentativ. Ein Beispiel dafür: Fast jeder fünfte Bundestagsabgeordnete ist Jurist und es gibt wenige mit einem Ausbildungsberuf, vier von fünf haben studiert. Das repräsentiert nicht den normalen Querschnitt der Gesellschaft.

Welche Schwachstellen hat das repräsentative Demokratie-Systems aktuell?

Die Repräsentation ist somit unzureichend gewährleistet. Zudem ist das allgemeine Bildungsniveau gestiegen, so dass Menschen den Anspruch haben, intensiver mitzuwirken. Viele fühlen sich von ihren Abgeordneten nicht mehr vertreten und neigen dadurch zu Demokratiemüdigkeit und dazu, sich Extremen zuwenden. Das macht das politische System insgesamt instabiler.

Die widersprüchliche Zeitlogik ist eine weitere Schwachstelle im repräsentativen System: Wahlzyklen von vier oder fünf Jahren sind zu kurzfristig, um zum Beispiel langfristige Umweltprobleme wie den Klimaschutz anzugehen. Das Gelingen der Demokratie wurde lange nach dem industriellen Fortschritt bewertet, denn das Freiheitskonzept der Demokratie baut auf der Ausbeutung natürlicher Ressourcen auf. Langfristige Lösungen mit teils unpopulären Maßnahmen, die auch die Reduzierung individueller Freiheiten bedeuten können, werden darin nicht begünstigt.

Wie steht es um die Alternativen „Direkte Demokratie“ und „Partizipative Demokratie“?

Bisherige Alternativen sind auch nicht voll befriedigend mit Blick auf die aktuellen politischen Herausforderungen.

Die direkte Demokratie, bei der das Volk unmittelbar mitwirkt, ermöglicht trotzdem keine Tiefe für inhaltlich gestaltende Repräsentation vorab. Ein Beispiel dafür ist der Brexit: Es gab zwar eine direkte Abstimmung, aber keine inhaltliche Mitgestaltungsmöglichkeit des Volks.

Die partizipative Demokratie, in der individuelle Präferenzen geäußert werden können, steht vor ähnlichen Herausforderungen. Zwar können theoretisch viele Menschen teilnehmen und es gibt viele Verwaltungsverfahren z.B. in Planfeststellungsverfahren, bei denen Bürger*innen ihre Meinung geben können. Doch das Problem ist, dass dabei die grundlegenden Weichenstellungen meist schon gestellt sind, etwa bei Infrastrukturplanungen wie Stromtrassen. Es geht dann eher um Aufklärung und Akzeptanz als um wegweisende Entscheidungen und Finanzierung.

Hier kommen Bürgerräte ins Spiel. Damit lassen sich ausgewählte Bürger*innen in strukturelle Verfahren einbinden.

Die repräsentative Demokratie sieht Bürger*innen eher in einer passiven Rolle. Die direkte Demokratie sieht das Volk als informierte Bürger*innen, die mehr entscheiden, aber weniger inhaltlich mitgestalten. Die deliberative Demokratie mit Bürgerräten betrachtet Bürger*innen als lernfähig und konstruktiv, als eine Gemeinschaft von verantwortungsbewussten Menschen. Wenn man Menschen so anspricht, entfalten sie ihr Potenzial. Das kann das demokratische Selbstverständnis stärken.

Bürgerräte als Ersatz für die repräsentative Demokratie? Nein. Aber.

Bürgerräte sollen Parlamente nicht ersetzen, aber nötige systemische Veränderung voranbringen. Zum Beispiel die Festlegung der Wahloptionen: Woraus darf ich auswählen? Das wird bisher immer von einer kleinen Gruppe bestimmt. Wie lässt sich die Eigenlogik der Politik durchbrechen, die nicht mehr das Gesamtsystem repräsentiert?

Bisherige Gremien: Zu wenig repräsentativ oder zu wenig Wirkmacht

Es gibt bereits zahlreiche fakultative beratende Gremien, deren Zusammensetzung aber wenig repräsentativ und deren Ergebnisse wenig wirkungsvoll sind, weil sie nicht oder zu selten gehört werden.

Beispiele verzerrter Repräsentation gibt es viele: Im Agrarausschuss sitzen nicht 98% Konsumenten und 2% Erzeuger, sondern hauptsächlich Agrarlobbyisten. Fernsehräte sind zurzeit zu 61% durch Politiker besetzt. Gerichte und Staatsanwaltschaften sind durch ihre Zusammensetzung beeinflusst (wie die CumEx Staatsanwaltschaft NRW).

Auch Beispiele für mangelnde Ergebnis-Einbezug (Gesetzgeberische Umsetzungsdefizite und administrative Volldefizite) im politischen Prozess gibt es zur Genüge, etwa Fahrverbote in Bayern oder Baden-Württemberg, die von höchsten Gerichten entschieden, aber dann nicht durchgesetzt wurden.

Es braucht daher Gremien, die „Lasst uns doch…“ und „Aber“ sagen dürfen, also Gremien, die mit der Aufgabe eine Monitoring  von Leitgesetzen wie z.B. dem Klimaschutzgesetz betraut sind und insoweit möglicherweise mit Initiativ- und aufschiebenden Vetorechten ausgestattet sind.

Ein Bürgerrat könnte ergänzende Möglichkeiten der Initiative und Kontrolle etablieren und auf diese Weise  egoistische Eigeninteressen im politischen Systems eindämmen.

Das Losverfahren von Bürgerräten kann die Repräsentanz erhöhen

Mit Bürgerräten geht es nicht darum, eine Konkurrenz zur Wahl des Parlaments zu schaffen. Sondern darum, andere Menschen anzusprechen, die sich womöglich von der demokratischen Mitgestaltung abgekapselt haben. Damit lassen sich auch Personen erreichen, die man sonst oft nicht (mehr) hört. Deren Blickwinkel gilt es, mit in die Debatte einzubeziehen.

Kriterien für das Losverfahren sind, dass es transparent und inklusiv sein sollte. Es lassen sich a) formale Kriterien wie Alter, Geschlecht, Bildung, Region einbeziehen, und/oder b) informelle Kriterien, wie Meinungen (z.B. unterschiedliche Meinungen zur Klimapolitik). Meistens wird mit formalen Kriterien gearbeitet, weil es einfacher ist. Das lässt sich aber beliebig ausbauen.

Akzeptanz als Folge des Losverfahrens

Das Losverfahren sorgt in der Bevölkerung für Glaubwürdigkeit und Identifikation durch Ähnlichkeit, Nahbarkeit, Ebenbürtigkeit. Werden die Bürgerräte-Vertreter*innen durch das Los bestimmt, können sich Menschen besser mit ihnen identifizieren. Dadurch genießen die von Bürgerräten erarbeiteten Vorschläge mehr Anschlussfähigkeit.

In Frankreich etwa stießen die Bürgerräte auf breite Resonanz. Zum Hintergrund: Frankreich hat deutlich mehr Freiheit in seiner Demokratie-Auslegung als Deutschland. Präsident Macron hat 150 Bürger*innen losen lassen, die Vorschläge zur Klimapolitik gemacht haben. Sie sollten Gesetzgebungsvorschläge erarbeiten – 150 sind dabei entstanden. Er versprach, die Ergebnisse filterlos dem Parlament, der Regierung oder dem Volk vorzulegen. Tatsächlich wurden die Vorschläge dort intensiv diskutiert und – dank einer durch das Versprechen quasi bestehenden Begründungspflicht – umgesetzt oder angepasst.

Verständnis statt Spaltung: Der Deliberationsprozess von Bürgerräten stärkt die Demokratie

Nach dem Losverfahren kommt es zur sogenannten Deliberationsphase, in dem der Bürgerrat zusammenkommt, Expert*innen zu Wort kommen lässt, Perspektiven austauscht, diskutiert und einen Konsens anstrebt.

Das Ideal nach dem Diskurstheoretiker Jürgen Habermas wäre dabei: Ein rationaler Diskurs führt zu Konsens und die rationalste Idee gewinnt. Zwar ist dieser theoretische Anspruch für die Praxis nicht realistisch. Aber ein moderierter Prozess ermöglicht es, mit Expert*innen und unter den Bürger*innen zu einem Thema zu diskutieren. Dabei ist gegenseitiges Verständnis schon ein großer Meilenstein auf dem Weg zu einem politischen Kompromiss, gerade in der heute so gespaltenen Gesellschaft.

Was sind die Erfolgsfaktoren für den Deliberationsprozess?

Aus den bisherigen Erfahrungen mit Bürgerräten etwa in Frankreich, Belgien oder Irland und der einschlägigen Literatur geht hervor:

• Es braucht Klein- und Großgruppendiskussionen, damit alle Beteiligten sich wohlfühlen, um sich wirklich zu beteiligen und ihr Standpunkt wirklich einfließt.
• Es braucht eine klare Aufgabe für den Bürgerrat und eine gut kommunizierte klare Erwartungshaltung bezüglich des Wirkungshorizonts: Keine Alibi-Veranstaltungen zur Pseudo-Einbindung von Bürger*innen, sondern Räume, wo die Beteiligten wirklich ein Thema abarbeiten und an Lösungen mitwirken können.

Warum eignen sich besonders spaltende Themen für Bürgerräte?

Fragen, die normalerweise die Gesellschaft stark spalten, sind für die Diskussion in Bürgerräten besonders geeignet: Umweltpolitik, Mobilität & Verkehr und Migration sind Beispiele. Hierbei handelt es sich um Themen, die die Leute in ihrem Alltag betreffen und wo sich die politischen Geister extrem auseinanderentwickelt haben.

Der Vorteil der Bürgerräte hierbei:

Gerade bei den spaltenden Themen sind Bürgerräte nicht darauf angelegt, irgendjemandem zu gefallen. Sie müssen nicht wiedergewählt werden, sondern gemeinsam eine Lösung finden, die für sie als Plenum der beste Weg wäre, um das Problem zu lösen. Dadurch kommen Bürgerräte auch zu Aussagen, die Berufspolitiker nicht wagen würden, weil sie es sich mit niemandem verscherzen und wiedergewählt werden wollen.

Welche Kompetenzen könnten Bürgerräte noch wirkungsvoller machen?

Die Rolle von Bürgerräten kann sich künftig verändern, wenn man ihnen nach und nach mehr Kompetenzen gibt. Hierfür sind verschiedene Modelle denkbar.

Bindungswirkung

Zwar gelten Bürgerräte als innovativ, unabhängig und mit Pionier-Charakter. Die Gefahr besteht jedoch, dass sie als Alibi-Bürgerräte aufgesetzt sind. Gewinnbringend ist es daher, wenn sie eine messbare Bindungswirkung haben, das heißt: Eine Politik, die sich ernsthaft mit den Ergebnissen des Bürgerrats auseinandersetzen muss. Praktisch ist das etwa eine Begründungspflicht des Parlaments, wenn dieses die Vorschläge des Bürgerrats nicht oder anders annimmt, damit auch die Abweichung diskutiert werden kann – in einem Nachverfahren des Bürgerrats oder durch die Presse. Eine Begründungspflicht kann so eine Rückkopplung im Sinne von Verantwortung entstehen lassen. Mehr Verbindlichkeit wird geschaffen, Enttäuschung und Frust wird vorgebeugt.

Vetorecht

Bürger*innen könnten mehr ins Gesetzgebungsverfahren einbezogen werden, z.B. ein Bürgerrat mit einem aufschiebenden Vetorecht.

Gesetzesinitiativrecht

Auch die Formulierung konkreter Gesetzesvorhaben ist eine denkbare und praktisch schon verprobte Kompetenzerweiterung für Bürgerräte. Damit lassen sich Bürger*innen an der Kreation staatlicher Willensbildung beteiligen. Dafür können die Bürgerinnen ein juristisches Komitee an die Hand bekommen. Als Gegenargument dazu wurde bereits angeführt, dass dies der Freiheit des Mandats der Abgeordneten oder der freien Willensbildung der Regierung entgegenstehen könnte. In der Realität der repräsentativen Demokratie sehen wir aber, dass heute teils Lobbygruppen beauftragt werden, Gesetze vorzuformulieren.

Lassen sich langfristige Ziele wie Klimaschutz und deliberative Demokratie vereinen?

Die „Angst vor Bürgerräten“ besteht zum Beispiel darin, dass ihre Vertreter*innen kurzfristig denkend, egoistisch oder ungebildet sein könnten. Die Erfahrung zeigt jedoch: Wenn Menschen

• sich intensiver mit einem Thema beschäftigen und auch beschäftigen müssen (in einer Gruppe und in einer Situation, wo sie nicht einfach den Fernseher wieder ausschalten können, sondern mit anderen sprechen, sich mit Studien beschäftigen lesen, Perspektiven von Expert*innen und anderen Bürger*innen kennenlernen) und
• ihre eigene Perspektive als gehört und wertgeschätzt wahrnehmen,

dann besteht eine größere Chance, dass viele Menschen zu der Einsicht kommen, dass es sich lohnt, das Klima zu schützen und man eher über das Wie diskutieren sollte – bereits durchgeführte Bürgerräte weisen darauf hin.

Wie wird gewährleistet, dass die Bürgerräte nicht instrumentalisiert und politisiert bzw. manipuliert werden? Nicht missbraucht werden? Stichwort: Welche Expert*innen lädt man dazu ein? Wer entscheidet das?

Als Gegenmaßnahme zur möglichen Manipulation erscheint es sinnvoll, Prozesse für Bürgerräte mit Expertise zu verbinden. Dies könnte im Verbund mit einer vom Parlament gewählten, mit unabhängigen Experten besetzten Zukunftsinstitution geschehen, die in besonderer Weise der Wahrnehmung von Langzeitinteressen (Klimaschutz, Generationengerechtigkeit) verpflichtet ist. Diese könnte als eigenständige Institution, die man in einen verfassungsrechtlichen Rang hebt, etabliert werden und fallbezogen mit den Bürgerräten zusammenarbeiten. Und indem man auch Festlegungen setzt, wie: Der Vorschlag von Experten erfolgt über NGOs und Verbände und die Bürger*innen können zusätzlich anregen, wer noch als ergänzende Stimmen eingeladen werden soll. In Frankreich gab es etwa noch ein Expert*innen-Speed-Dating, wo man seinen Standpunkt noch mal mit anderen abgleichen konnte.

Eine solche Zukunftsinstitution wurde bereits mehrfach vorgeschlagen (in Deutschland 1971 gab es einen Verfassungsentwurf nach der deutschen Wiedervereinigung für einen Ökologischen Rat und den Vorschlag einer deliberativen Zukunftskammer seitens des WGBU) und hat internationale Vorbilder (Frankreich hat eine Vertretung der organisierten Zivilgesellschaft mit einem Verbände-Schlüssel).

Offene Fragen – Erfahrungen sammeln

Für die konkrete Ausgestaltung bleiben noch zahlreiche Fragen offen, z.B.

• Wie lässt sich Transparenz für Bürgerräte gewährleisten?
• Wer kann einen Bürgerrat auslösen? (Z.B. Älteste des Bundestags, oder von der Bundesregierung, oder als Initiativrecht der Opposition – was aber auch zu Blockaden führen kann)
• Wie lassen sich bestehende, divers besetzte Gremien sinnvoll einbeziehen, um deren Wirkkraft zu erhöhen und nicht „einfach noch was Neues“ zu etablieren?

Titelbild: Foto by Mehr Demokratie e.V. | Lizenz: CC BY-SA 2.0